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公共交通服務(wù)具有公益性和社會(huì)性雙重屬性，國(guó)家層面相關(guān)文件均要求保障其服務(wù)的公益屬性，建立公共交通領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，合理界定補(bǔ)貼補(bǔ)償范圍，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼補(bǔ)償。在國(guó)家、省各級(jí)政策的指導(dǎo)下，各城市均實(shí)行低票價(jià)政策，隨著人工、燃料、折舊成本的剛性上漲，公共汽車成本與票價(jià)倒掛越來(lái)越嚴(yán)重。為維持公共汽車行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行，各城市均建立了公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式和補(bǔ)貼機(jī)制。然而，由于公共汽車服務(wù)的公益性特征，目前中國(guó)多數(shù)城市的運(yùn)營(yíng)管理模式和補(bǔ)貼機(jī)制方向不明晰，政府與企業(yè)的責(zé)任界限不清晰，導(dǎo)致兩種情況：一是政府給予補(bǔ)貼低、公共汽車服務(wù)質(zhì)量較差，市民投訴多、滿意度低；二是補(bǔ)貼額逐年增加，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越大，但公共汽車服務(wù)質(zhì)量提升有限。因此，亟須選擇科學(xué)、合理的運(yùn)營(yíng)管理模式和補(bǔ)貼機(jī)制，加強(qiáng)政府對(duì)公共汽車企業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控，厘清政府與企業(yè)的責(zé)任界限，引導(dǎo)企業(yè)增收節(jié)支、降本增效，提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率。

一、運(yùn)營(yíng)管理模式的內(nèi)涵

       1、運(yùn)營(yíng)管理模式分類
       公共汽車行業(yè)運(yùn)營(yíng)管理模式可分為公共壟斷、放松管制和競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)三類。公共壟斷模式是政府進(jìn)行線路設(shè)置、價(jià)格管制、兜底經(jīng)營(yíng)成本等，服務(wù)由政府下屬企業(yè)提供。其優(yōu)點(diǎn)是能夠體現(xiàn)社會(huì)公平性、公益性且有效實(shí)現(xiàn)資源整合，缺點(diǎn)是壟斷企業(yè)效率低、政企部分效益差、政府資金壓力大。中國(guó)主要城市在改革開(kāi)放之前多數(shù)采取公共壟斷的公共汽車管理模式，這一階段公共汽車公司的投資、運(yùn)營(yíng)支出和收入由政府所屬的單位負(fù)責(zé)。
        放松管制模式是政府解除準(zhǔn)入、價(jià)格管制，呈現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。其優(yōu)點(diǎn)是提高運(yùn)營(yíng)效率、減少支出，缺點(diǎn)是爭(zhēng)搶客源、惡性競(jìng)爭(zhēng)、公共汽車服務(wù)質(zhì)量差，并且票價(jià)上漲幅度明顯，公益性難以體現(xiàn)。這種模式的主要實(shí)施城市為中國(guó)香港。
        競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)是介于公共壟斷和放松管制之間的管理模式，指公共汽車運(yùn)營(yíng)公司按照政府機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，在一定時(shí)期內(nèi)獲得提供公共交通服務(wù)的權(quán)利，其特點(diǎn)是整合公共壟斷模式的社會(huì)公平和放松管制模式財(cái)政負(fù)擔(dān)小、競(jìng)爭(zhēng)高效的優(yōu)點(diǎn)。競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)按照票款收入歸屬分為總成本合約和特許經(jīng)營(yíng)兩種模式?？偝杀竞霞s模式票款收入歸屬政府，政府指定公共汽車線路服務(wù)要求，企業(yè)按照競(jìng)標(biāo)報(bào)價(jià)模式獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)，目前實(shí)施的主要城市及區(qū)域有佛山市順德區(qū)、南海區(qū)、禪城區(qū)、山水區(qū)，廣州市增城區(qū)以及惠州市等。其優(yōu)點(diǎn)是按政府制定的線路方案、發(fā)車間隔要求運(yùn)營(yíng)，有效提高公共汽車覆蓋，體現(xiàn)服務(wù)公平性；企業(yè)無(wú)收入風(fēng)險(xiǎn)，專注提升公共汽車服務(wù)，形成良性的服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公共汽車服務(wù)水平顯著提升。其缺點(diǎn)是政府承擔(dān)一定的收入風(fēng)險(xiǎn)，并且對(duì)規(guī)模較大的城市管理難度大。特許經(jīng)營(yíng)模式票款收入歸屬企業(yè)，分線路或分區(qū)域，按企業(yè)上繳最多或補(bǔ)貼最少競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，服務(wù)考核納入補(bǔ)貼調(diào)整因素，目前實(shí)施的主要城市為上海、廣州、深圳等。其優(yōu)點(diǎn)是企業(yè)關(guān)心票款收入、增強(qiáng)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)需求變化的敏感度，并且政府不承擔(dān)票款收入風(fēng)險(xiǎn)、有效減少財(cái)政支出，缺點(diǎn)是可能引起企業(yè)爭(zhēng)搶客源的惡性競(jìng)爭(zhēng)，公共汽車服務(wù)水平提升緩慢。
        2、管理模式對(duì)比
       公共汽車服務(wù)管理主要面臨幾方面挑戰(zhàn)：一是如何提高服務(wù)運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，二是如何對(duì)公共汽車系統(tǒng)進(jìn)行有效整合，最大限度地獲取規(guī)模經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)效益和票款收入的協(xié)調(diào)，三是如何有效控制票價(jià)和補(bǔ)貼問(wèn)題，四是如何控制運(yùn)營(yíng)秩序混亂、行車安全性差、環(huán)境污染等負(fù)外部效應(yīng)。表1對(duì)各種模式產(chǎn)生的效果和公共支出進(jìn)行對(duì)比。可以看出，公共壟斷和放松管制兩種模式的優(yōu)缺點(diǎn)十分明顯，在各項(xiàng)指標(biāo)中表現(xiàn)相對(duì)極端，目前中國(guó)城市基本不采用。競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式相對(duì)而言較為平衡，其中總成本合約和特許經(jīng)營(yíng)兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，由于票款收入所屬單位以及服務(wù)考核力度的不同，導(dǎo)致兩種模式在預(yù)期效果和適用性方面存在一定差異。選擇何種模式，主要取決于亟須解決的問(wèn)題和預(yù)期達(dá)到的效果。
       特許經(jīng)營(yíng)模式適合城市公共汽車交通發(fā)展到一定成熟程度、已具備相當(dāng)規(guī)模的情況。政府實(shí)施該模式的主要目的是希望從票款收入的風(fēng)險(xiǎn)中解放出來(lái)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、控制成本。
       總成本合約模式適合城市公共汽車交通發(fā)展不成熟，市民投訴多、滿意度低的情況。政府希望通過(guò)購(gòu)買服務(wù)提高公共汽車服務(wù)質(zhì)量，具體體現(xiàn)在對(duì)三個(gè)方面的控制。
        1)線網(wǎng)可達(dá)性：強(qiáng)化公共汽車覆蓋，城鄉(xiāng)公共汽車普惠均等；
        2)運(yùn)營(yíng)服務(wù)：要求規(guī)范公共汽車運(yùn)營(yíng)，提高平峰、高峰時(shí)段發(fā)車間隔，迅速提升公共汽車服務(wù)水平、降低投訴量；
        3)服務(wù)機(jī)制：構(gòu)建良性的服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免出現(xiàn)熱線爭(zhēng)奪客流、冷線無(wú)人問(wèn)津的問(wèn)題。
表1 公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式與政策目標(biāo)的對(duì)應(yīng)關(guān)系

二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

        1、國(guó)外研究現(xiàn)狀
        國(guó)外有關(guān)學(xué)者主要是從運(yùn)營(yíng)成本效率角度分析不同公共汽車經(jīng)營(yíng)模式的效用。文獻(xiàn)[3]分析放松管制和公共汽車企業(yè)內(nèi)部組織因素對(duì)成本效率的影響，研究表明企業(yè)內(nèi)部組織因素影響了企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率而不是放松管制政策。而且企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本效率隨著補(bǔ)貼比率的增加而減少。文獻(xiàn)[4]通過(guò)分析日本荒尾市2005—2009年私有化改革的進(jìn)程和挑戰(zhàn)，發(fā)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的實(shí)施至關(guān)重要，而競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)需要政策支持、法律法規(guī)、體制支持，還有投標(biāo)人的參與。文獻(xiàn)[5]通過(guò)對(duì)比基于協(xié)商績(jī)效的合約模式與競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)模式，發(fā)現(xiàn)基于協(xié)商績(jī)效的合約模式可以作為公開(kāi)招標(biāo)的一種替代方式，并且前者更有利于成本效率的提升。文獻(xiàn)[6]的研究結(jié)果表明，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)與基于談判績(jī)效的合約模式之間存在成本趨同的現(xiàn)象，并且在競(jìng)爭(zhēng)壓力方面，使用這兩種合同制度的做法對(duì)經(jīng)營(yíng)者具有挑戰(zhàn)性。競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的威脅可能會(huì)對(duì)基于談判績(jī)效的合約模式產(chǎn)生約束作用，因?yàn)槠渥璧K了公共汽車公司對(duì)租金討價(jià)還價(jià)的能力，同時(shí)誘導(dǎo)產(chǎn)生信息不對(duì)稱。
        2、中國(guó)研究現(xiàn)狀
       中國(guó)城市公共交通領(lǐng)域研究的專業(yè)人士普遍認(rèn)為：要保持公共汽車行業(yè)的有限競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，全面壟斷和全面放松管制都不利于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。文獻(xiàn)[7]通過(guò)對(duì)公共汽車行業(yè)發(fā)展模式進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家、不同地區(qū)的公共汽車發(fā)展模式具有如下特點(diǎn)：壟斷專營(yíng)，線路專營(yíng)，區(qū)域?qū)I(yíng)，方式專營(yíng)；不同城市在不同發(fā)展階段需要根據(jù)公共汽車發(fā)展的實(shí)際特征和需求，選擇各自的行業(yè)發(fā)展模式。文獻(xiàn)[8]對(duì)國(guó)內(nèi)外公共汽車交通行業(yè)的整合模式進(jìn)行比較，提出對(duì)中國(guó)公共汽車行業(yè)發(fā)展的借鑒和啟示：1)有限競(jìng)爭(zhēng)是公共汽車服務(wù)最好的選擇；2)政府對(duì)公共汽車服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控至關(guān)重要；3)所有制不是問(wèn)題，關(guān)鍵是建立現(xiàn)代企業(yè)制度；4)國(guó)有壟斷不一定是好的選擇。文獻(xiàn)[9]認(rèn)為要對(duì)中國(guó)城市公共汽車行業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，建立集中統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)；要建立多元投資主體，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。文獻(xiàn)[10]選擇對(duì)近年新興的交通共同體(Transport Community, TC)管理模式進(jìn)行研究，認(rèn)為這種模式比較適合在中小城市發(fā)展，或者是由于區(qū)域公共汽車線路規(guī)模不大且公共汽車的投訴率高、服務(wù)差等，希望短時(shí)間提高公共汽車服務(wù)質(zhì)量。
        3、對(duì)城市公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式改革的啟示
        （1）有限的競(jìng)爭(zhēng)是維持公共汽車服務(wù)健康發(fā)展的必要條件。由于公共汽車服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益性，其運(yùn)營(yíng)管理不可采用無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷模式；由于公共汽車服務(wù)的公益性，也不能采用過(guò)渡競(jìng)爭(zhēng)的放松管制模式，損害公益性。因此，公共汽車發(fā)展需要有限度的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)應(yīng)是中國(guó)城市公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式改革的主要方向。
        （2）應(yīng)根據(jù)公共汽車交通的發(fā)展階段選擇相適應(yīng)的總成本合約模式或特許經(jīng)營(yíng)模式。
        （3）不同的公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式對(duì)公共汽車運(yùn)營(yíng)成本效率有影響。

三、案例分析
        1、總成本合約——佛山市TC管理模式
     （1）改革背景

        隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，居民出行需求飛速提升，佛山市采用市場(chǎng)化主導(dǎo)的公共汽車服務(wù)暴露出兩個(gè)主要問(wèn)題：一是無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)以盈利為導(dǎo)向，犧牲服務(wù)質(zhì)量，飛站、搶站、拒載老人等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是缺少統(tǒng)籌，導(dǎo)致熱線扎堆、冷線少發(fā)車、線路繞行多等問(wèn)題。在這種背景下，2008 年、2010 年和2016 年佛山市禪城區(qū)、順德區(qū)、三水區(qū)相繼實(shí)施TC 管理模式，由政府、第三方管理方(TC公司)、運(yùn)營(yíng)商共同組成公共汽車服務(wù)共同體(見(jiàn)圖1)。TC 公司作為政府和公共汽車企業(yè)之間的管理平臺(tái)，政府通過(guò)TC 公司向運(yùn)營(yíng)企業(yè)購(gòu)買公共汽車服務(wù)，TC公司負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，類似于競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)中的總成本合約模式。在TC管理模式下，政府通過(guò)TC公司搭建票運(yùn)分離的政府購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共汽車服務(wù)的統(tǒng)籌扶持；通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃管理以及統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共汽車線路服務(wù)的整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化；通過(guò)在服務(wù)招標(biāo)階段的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，促進(jìn)公共汽車企業(yè)之間良性競(jìng)爭(zhēng)以及提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。圖1 佛山市TC管理模式組織架構(gòu)

（2）組織架構(gòu)

TC組織架構(gòu)分為政府層、管理層和運(yùn)營(yíng)層三個(gè)層次。1)政府層：職責(zé)是成立TC管理模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、督促、落實(shí)推行TC管理模式各項(xiàng)工作；2)管理層：成立隸屬于交通管理部門(mén)的TC管理中心作為管理層，主要職能是公共汽車運(yùn)營(yíng)線路規(guī)劃、服務(wù)監(jiān)督、資金清算以及協(xié)調(diào)公共汽車場(chǎng)站和站亭站牌規(guī)劃建設(shè)管理，具體可設(shè)置綜合部、運(yùn)營(yíng)規(guī)劃部、資金清算部、服務(wù)監(jiān)督部等四個(gè)部門(mén)；3)運(yùn)營(yíng)層：由中標(biāo)的公共汽企業(yè)組成，實(shí)施線路經(jīng)營(yíng)并接受監(jiān)督，政府通過(guò)TC 管理中心對(duì)公共汽車企業(yè)進(jìn)行管理，企業(yè)運(yùn)營(yíng)專注于服務(wù)提升，嚴(yán)格按照合同要求提供服務(wù)。

（3）實(shí)施流程實(shí)施分為五個(gè)步驟：確定主體數(shù)量，確定分包方案，制定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件并招標(biāo)，簽訂服務(wù)合同， 以及明確企業(yè)退出機(jī)制(見(jiàn)表2)。表2 TC管理模式的實(shí)施流程      （4）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)營(yíng)服務(wù)合同中，應(yīng)明確公共汽車企業(yè)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括線路運(yùn)營(yíng)服務(wù)、營(yíng)運(yùn)車輛技術(shù)等級(jí)和司乘人員等內(nèi)容，要求企業(yè)按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。依托TC公司服務(wù)監(jiān)管考核部門(mén)，對(duì)公共汽車服務(wù)質(zhì)量和合同履行進(jìn)行考核，考核指標(biāo)主要包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、線路運(yùn)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)車輛、司乘人員等，并依照相關(guān)服務(wù)質(zhì)量評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控考核采取線路抽查(每月進(jìn)行1~2 次)、電子監(jiān)控( 每天進(jìn)行數(shù)據(jù)記錄)、市民投訴等方式進(jìn)行綜合考核。TC 管理中心服務(wù)監(jiān)督部將利用GPS 監(jiān)控中心對(duì)車輛的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督，工作人員定期對(duì)線路進(jìn)行跟車檢查，對(duì)其進(jìn)行評(píng)分和獎(jiǎng)懲，并利用公眾滿意度問(wèn)卷調(diào)查的形式進(jìn)行考核，以達(dá)到全面考核目的。
      （5）主要成效實(shí)施改革后，順德區(qū)、三水區(qū)公共汽車線路數(shù)及客運(yùn)量均得到顯著提升，公共汽車出行分擔(dān)率、車站覆蓋率以及乘客滿意度和投訴率等指標(biāo)都有不同程度的提升(見(jiàn)表3)。表3 實(shí)施改革前后佛山市公共汽車交通服務(wù)主要成效       2、特許經(jīng)營(yíng)——深圳市“定額+調(diào)節(jié)+考核+專項(xiàng)補(bǔ)貼”模式
    （1）改革背景
        深圳市在公共汽車行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼方面主要經(jīng)歷了3 個(gè)發(fā)展階段：第一階段(2007 年以前)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，政府不提供補(bǔ)貼；第二階段(2007—2013 年)，實(shí)施公共汽車特許經(jīng)營(yíng)改革，實(shí)行成本規(guī)制補(bǔ)貼制度，公共汽車行業(yè)回歸公益性，但成本規(guī)制制度也刺激了企業(yè)通過(guò)擴(kuò)大成本投入來(lái)獲取更多的補(bǔ)貼，導(dǎo)致政府財(cái)政支出逐年增加；第三階段(2013—2017年)，實(shí)施“定額+調(diào)節(jié)”特許經(jīng)營(yíng)模式補(bǔ)貼制度(見(jiàn)圖2)，即政府通過(guò)核定企業(yè)服務(wù)規(guī)模，并按照運(yùn)營(yíng)指標(biāo)及服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果，核定企業(yè)的年度財(cái)政補(bǔ)貼總額，實(shí)現(xiàn)公益性服務(wù)和激勵(lì)企業(yè)增收節(jié)支。 圖2 深圳市特許經(jīng)營(yíng)管理模式

（2）改革舉措
        2013 年，深圳市財(cái)政和交通兩個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定并實(shí)施定額補(bǔ)貼政策(見(jiàn)表4)，其核心是政府以財(cái)政補(bǔ)貼的方式向市民提供公益性公共汽車服務(wù)。政府通過(guò)核定企業(yè)服務(wù)規(guī)模，并按照運(yùn)營(yíng)指標(biāo)及服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果，核定企業(yè)的年度財(cái)政補(bǔ)貼總額，實(shí)現(xiàn)公益性服務(wù)和激勵(lì)企業(yè)增收節(jié)支。表4 深圳市公共汽車財(cái)政定額補(bǔ)貼政策實(shí)施方案

 1)定額：以成本規(guī)制核定行業(yè)合理成本，根據(jù)合理成本與票價(jià)收入的差額，加上6%的成本利潤(rùn)率，剔除各專項(xiàng)補(bǔ)貼金額，測(cè)算定額包干的基數(shù)；
        2)調(diào)節(jié)：根據(jù)深圳居民收入水平、價(jià)格指數(shù)、銀行貸款利率、社會(huì)勞動(dòng)力變化等綜合因素，調(diào)整公共交通財(cái)政定額補(bǔ)貼總額；
        3)考核：將考核結(jié)果與經(jīng)營(yíng)者獲得的年度定額補(bǔ)貼掛鉤；
        4)專項(xiàng)補(bǔ)貼：對(duì)國(guó)家燃油補(bǔ)貼、刷卡優(yōu)惠補(bǔ)貼和場(chǎng)站、新能源公共汽車營(yíng)運(yùn)等進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼。（3）主要成效通過(guò)改革，公共汽車企業(yè)間的不良競(jìng)爭(zhēng)有所緩解，不同分區(qū)通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了專營(yíng)區(qū)域間的適度競(jìng)爭(zhēng)，有利于公共汽車服務(wù)水平的提高。線路數(shù)從2011 年825 條增至2015 年903 條， 500 m 車站覆蓋率從87%提高到近95%，公共汽車服務(wù)指數(shù)(反映公共汽車運(yùn)行、擁擠、候車等情況)從2015年80.9 提高至2017 年84.1，企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本從2012 年86.7 億元下降至2015 年82.9 億元。區(qū)域內(nèi)新開(kāi)線路經(jīng)營(yíng)權(quán)由區(qū)域?qū)I(yíng)招標(biāo)獲取，并直接授予給獲得區(qū)域經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，提高了特許經(jīng)營(yíng)的組織實(shí)施效率?？偟膩?lái)說(shuō)，深圳市公共汽車改革成效主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：市民層面，公共汽車服務(wù)質(zhì)量有較大提升；企業(yè)層面，一定程度激發(fā)了企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力；政府層面，有效控制了成本的增長(zhǎng)，補(bǔ)貼規(guī)模總體穩(wěn)定(見(jiàn)圖3)。圖3深圳市實(shí)施公共汽車改革前后運(yùn)營(yíng)成本和定額補(bǔ)貼對(duì)比

      3、競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)模式存在的主要問(wèn)題

（1）特許經(jīng)營(yíng)模式下補(bǔ)貼額度有所限制，企業(yè)通過(guò)自身努力難以消化成本剛性上漲、客流下跌產(chǎn)生的新收支缺口。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人工成本上漲(近年深圳公共汽車駕駛員收入保持每年約7%的增長(zhǎng))，公共汽車企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本不斷上升，市級(jí)財(cái)政壓力逐年增大，這也是中國(guó)各大城市面臨的普遍問(wèn)題；二是公共汽車客運(yùn)量下降，隨著城市人口增速的放緩，以及城市軌道交通快速發(fā)展和新興交通方式(共享單車、網(wǎng)約車)的方興未艾，導(dǎo)致公共汽車客流轉(zhuǎn)移引發(fā)票款收入減少，近年來(lái)深圳市公共汽車日均客運(yùn)量年平均下降3.6%(見(jiàn)圖4)。圖4 深圳市2011—2016 年公共汽車日均客運(yùn)量變化

（2）新能源車輛置換導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本隨之增加。目前，除應(yīng)急保障公共汽車車輛外，深圳市全市1.65 萬(wàn)輛公共汽車已全部更換為純電動(dòng)汽車，在后續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中投入成本巨大。根據(jù)《新能源公交車示范推廣期運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼辦法》，2013 年6 月1 日之前投入的以融資租賃方式購(gòu)置的新能源公共汽車運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為26 萬(wàn)元·輛-1·a-1，之后投入的新能源公共汽車運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為42.27 萬(wàn)元·輛-1·a-1。更新車輛的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)更新時(shí)間節(jié)點(diǎn)按照前兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與各公共汽車特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)在財(cái)政定額內(nèi)單車補(bǔ)貼金額的差額確定(即更新車輛單車年度補(bǔ)貼=新增車輛單車年度補(bǔ)貼-定額內(nèi)單車年度補(bǔ)貼)。此外，要求新能源公共汽車年度補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)里程為6.4 萬(wàn)km·輛-1，若達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)全額補(bǔ)貼；若未達(dá)到6 萬(wàn)km，每千米扣減6.6 元(42.27 萬(wàn)元÷6.4萬(wàn)km)， 單車年度最大扣減額度為15.7 萬(wàn)元；若超過(guò)6.4 萬(wàn)km 且以7 萬(wàn)km 為上限，對(duì)運(yùn)營(yíng)里程超出6.4 萬(wàn)km 的部分按照單車6.6 元·km-1的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。
       （3）TC 管理模式下企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本增加，并且TC 管理公司職能存在重疊錯(cuò)位，未能很好地實(shí)現(xiàn)政府層與管理層權(quán)責(zé)明確分離。一是由于企業(yè)專注公共汽車服務(wù)質(zhì)量和安全考核，企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本持續(xù)上升，相比較2010 年改革之前，2014 年佛山市順德區(qū)公共汽車運(yùn)營(yíng)總成本和財(cái)政補(bǔ)貼分別由0.5億元增加至7.5 億元，財(cái)政補(bǔ)貼由0.3 億元增加至4.6億元；二是TC公司為國(guó)有獨(dú)資公司，本質(zhì)上仍然屬于政府的延伸，政府與TC 公司之間缺乏明確的合同約定和考核監(jiān)管機(jī)制，不能起到獨(dú)立的第三方監(jiān)管的作用。

四、運(yùn)營(yíng)管理模式改革路徑要點(diǎn)

        1、運(yùn)營(yíng)管理模式應(yīng)考慮動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼調(diào)節(jié)機(jī)制
當(dāng)公共汽車經(jīng)營(yíng)企業(yè)的外部運(yùn)營(yíng)條件發(fā)生較大變化時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼額度應(yīng)該能夠科學(xué)、客觀地反映實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，以保證企業(yè)的良性發(fā)展，因此有必要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制主要考慮兩個(gè)指標(biāo)的變化：
     （1）公共汽車運(yùn)營(yíng)成本的變化指標(biāo)。一方面，駕駛員工資水平的變化會(huì)隨著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平的上漲而上升；另一方面，各項(xiàng)材料成本因物價(jià)上漲而產(chǎn)生變化，一般采用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)來(lái)衡量。
     （2）公共汽車企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的變化指標(biāo)。一般以城市公共汽車平均載客年變化率為參考合理確定。
        2、運(yùn)營(yíng)管理模式和補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)適應(yīng)純電動(dòng)汽車行業(yè)發(fā)展
隨著新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，公共汽車企業(yè)規(guī)?；褂眯履茉窜囕v是公共汽車行業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。2015 年財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于完善城市公交車成品油價(jià)格補(bǔ)助政策加快新能源汽車推廣應(yīng)用的通知》(財(cái)建[2015]159 號(hào))提出：“統(tǒng)籌考慮各類城市公交車購(gòu)置和運(yùn)營(yíng)成本，在對(duì)城市公交行業(yè)補(bǔ)助總體水平相對(duì)穩(wěn)定的前提下，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)助支出結(jié)構(gòu)，平衡傳統(tǒng)燃油公交車和新能源公交車的使用成本，逐步形成新能源汽車的比較優(yōu)勢(shì)”的發(fā)展思路。文獻(xiàn)[12]提出以市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)政策為推手、企業(yè)探索為抓手，摸索出新能源公共汽車可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式。文獻(xiàn)[13]也提出在推廣新能源公共汽車的發(fā)展過(guò)程中，政府應(yīng)根據(jù)投入規(guī)模和發(fā)展階段彈性地制定補(bǔ)貼措施并落實(shí)補(bǔ)貼政策。因此，運(yùn)營(yíng)管理模式和補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)適應(yīng)純電動(dòng)汽車發(fā)展，確保公共汽車行業(yè)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、健康發(fā)展。結(jié)合各城市純電動(dòng)公共汽車推廣經(jīng)驗(yàn)，傳統(tǒng)燃油車置換為純電動(dòng)車輛產(chǎn)生的影響及補(bǔ)貼的應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)注意三個(gè)方面：
    （1）配套出臺(tái)車輛購(gòu)置補(bǔ)貼。純電動(dòng)車輛購(gòu)置成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)公共汽車，城市需要設(shè)置純電動(dòng)購(gòu)車補(bǔ)貼引導(dǎo)企業(yè)購(gòu)買純電動(dòng)車輛；深圳市在國(guó)家購(gòu)置補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，2016年及以前按國(guó)家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)1:1 配套地方補(bǔ)貼，2016 年后根據(jù)國(guó)家規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整。
    （2）設(shè)置純電動(dòng)車輛運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。特許經(jīng)營(yíng)模式下，純電動(dòng)公共汽車受電池續(xù)航能力、充電時(shí)間等方面影響，車輛運(yùn)營(yíng)效能將較常規(guī)燃油公共汽車有所下降，需要1.2~1.3倍的配車數(shù)(深圳、杭州經(jīng)驗(yàn))才能滿足運(yùn)力需求；純電動(dòng)公共汽車單車運(yùn)營(yíng)成本較常規(guī)燃油車輛有所下降，但企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本會(huì)有所上升，有必要設(shè)置補(bǔ)貼專項(xiàng)，以應(yīng)對(duì)企業(yè)由于推廣純電動(dòng)公共汽車引起的運(yùn)營(yíng)成本增長(zhǎng)。TC 管理模式下，補(bǔ)貼按照車日成本、車公里成本分線路測(cè)算補(bǔ)貼額度，純電動(dòng)公共汽車的推廣與應(yīng)用過(guò)程中應(yīng)做好車輛的車日成本、車公里成本核算。
    （3）創(chuàng)新車輛推廣及充電站建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理模式。車輛推廣及充電站建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理模式會(huì)影響公共汽車企業(yè)純電動(dòng)車輛的運(yùn)營(yíng)成本，進(jìn)而影響運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。借鑒深圳市經(jīng)驗(yàn)，由各公共汽車企業(yè)結(jié)合自身需求，采取自主招標(biāo)的方式，選擇適合的商業(yè)模式推廣純電動(dòng)公共汽車，并通過(guò)專業(yè)化分工模式及混合租賃模式解決技術(shù)需求匹配、舊車提前更新等問(wèn)題，未淘汰的原有公共汽車作為企業(yè)應(yīng)急儲(chǔ)備車輛。
        3、建立考核機(jī)制提升公共汽車服務(wù)水平無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)模式還是TC管理模式，公共汽車行業(yè)管理部門(mén)都應(yīng)設(shè)置企業(yè)服務(wù)考核機(jī)制，對(duì)線路運(yùn)營(yíng)及服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核。線路運(yùn)營(yíng)考核保障企業(yè)提供的服務(wù)達(dá)到政府的既定要求，服務(wù)質(zhì)量考核是鼓勵(lì)企業(yè)在達(dá)到政府既定運(yùn)營(yíng)服務(wù)要求的基礎(chǔ)上，通過(guò)改進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理，進(jìn)一步提升公共汽車服務(wù)質(zhì)量，考核結(jié)果與補(bǔ)貼額度掛鉤。例如，廣州市定額補(bǔ)貼(特許經(jīng)營(yíng)模式)下，在完成對(duì)基本保障性和福利性的購(gòu)買后，考核駕駛員待遇，保持從業(yè)人員團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性，并將補(bǔ)貼總額的10%與公共汽車服務(wù)質(zhì)量綜合考評(píng)體系掛鉤；深圳市“定額+調(diào)節(jié)+考核+專項(xiàng)補(bǔ)貼”(特許經(jīng)營(yíng)模式)的10%與公共汽車服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果掛鉤，對(duì)考核年度內(nèi)公共汽車企業(yè)的交通違章、營(yíng)運(yùn)違章、事故、服務(wù)投訴、車容環(huán)境情況、勞資關(guān)系等方面進(jìn)行考核，考核分?jǐn)?shù)為95 分的可全額獲得定額補(bǔ)貼，低于95 分的進(jìn)行相應(yīng)扣減。
        佛山市TC 管理模式下，政府與公共汽車企業(yè)簽訂經(jīng)營(yíng)服務(wù)合同，明確企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，TC 公司定期對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行相應(yīng)調(diào)查和考核，按照相關(guān)服務(wù)質(zhì)量評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，考核結(jié)果與補(bǔ)貼額度掛鉤。同時(shí)，加強(qiáng)政府在政策、機(jī)制、資金等方面管理，并積極承擔(dān)對(duì)TC公司的監(jiān)督和考核，而線路優(yōu)化和運(yùn)營(yíng)調(diào)度工作交給企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“政府頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)督管理、TC公司依據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核企業(yè)并做到公開(kāi)透明、企業(yè)努力提高服務(wù)質(zhì)量和增收節(jié)支”三者之間閉環(huán)管理并接受社會(huì)監(jiān)督。
        4、形成公共汽車線網(wǎng)和調(diào)度優(yōu)化的調(diào)整機(jī)制以控制運(yùn)營(yíng)成本公共汽車線網(wǎng)和調(diào)度不合理大大影響運(yùn)營(yíng)管理模式和補(bǔ)貼金額的供給效率。因此，建議結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)查，通過(guò)深度數(shù)據(jù)挖掘，精準(zhǔn)掌握公共汽車時(shí)空出行規(guī)律，有針對(duì)性地制定線網(wǎng)優(yōu)化方案，科學(xué)調(diào)整高峰和平峰時(shí)段的發(fā)車間隔、載客里程等基本保障性指標(biāo)，防止企業(yè)“多拉快跑”賺取政府補(bǔ)貼的僥幸心理，控制車輛無(wú)效行駛里程，減少空駛現(xiàn)象，提高每千米客運(yùn)量和收入，在此基礎(chǔ)上建立常態(tài)化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，做到精準(zhǔn)化提供服務(wù)，在滿足群眾出行需求的同時(shí)，提高公共汽車運(yùn)營(yíng)效率，合理控制運(yùn)營(yíng)成本。
       5、考慮出行者的訴求(滿意度)選擇合適的運(yùn)營(yíng)管理模式從公共汽車使用者(市民)的角度來(lái)看，無(wú)論哪一種運(yùn)營(yíng)管理模式，市民對(duì)公共汽車訴求的綜合指標(biāo)可以歸結(jié)為滿意度，涉及主要要素為出行成本(包含時(shí)間成本、票價(jià)成本)和服務(wù)水平(包含發(fā)車間隔、到站準(zhǔn)點(diǎn)率、可達(dá)性、車廂擁擠度等)，市民最直觀的反饋就是出門(mén)有站、到站車來(lái)、上車有座、車廂舒適、準(zhǔn)點(diǎn)達(dá)到、出行安全。因此，針對(duì)公共汽車服務(wù)品質(zhì)較差的中小城市或大城市的某一個(gè)區(qū)縣，從佛山市公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要想短時(shí)間提高市民的滿意度，通過(guò)總成本合約模式，政府只需要制定嚴(yán)格的服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，即可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)形式要求企業(yè)提供滿足市民出行品質(zhì)的服務(wù)；針對(duì)特大城市、超大城市，從深圳、廣州等城市的公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市民公共汽車服務(wù)滿意度已經(jīng)達(dá)到一定水平，要想通過(guò)增加財(cái)政投入大幅提高滿意度比較困難，或者說(shuō)付出的代價(jià)(財(cái)政壓力)不可承受，必須從票價(jià)、成本、補(bǔ)貼以及市民需求等影響要素進(jìn)行綜合統(tǒng)籌考慮。

 五、結(jié)語(yǔ)

        公共汽車作為帶有福利性的社會(huì)公共服務(wù)，具有公益性和社會(huì)性雙重特征。如何兼顧公共汽車服務(wù)的公益性和企業(yè)提供服務(wù)的供給效率是當(dāng)前運(yùn)營(yíng)管理模式改革和補(bǔ)貼機(jī)制選擇面臨的重要問(wèn)題。本文在梳理公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式的內(nèi)涵以及各種模式特點(diǎn)和適用范圍的基礎(chǔ)上，總結(jié)了深圳、佛山等城市采取的不同公共汽車運(yùn)營(yíng)管理模式的背景、改革措施以及取得的成效。從佛山市順德區(qū)和三水區(qū)(城市或區(qū)域的規(guī)模中等)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府制定嚴(yán)格的服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)專注公共汽車服務(wù)質(zhì)量，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)形式可以在短時(shí)間提高市民的滿意度，但長(zhǎng)期來(lái)看政府的運(yùn)營(yíng)成本會(huì)越來(lái)越高；從深圳、廣州等超大城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共汽車服務(wù)滿意度已經(jīng)發(fā)展到了一定水平，要想通過(guò)增加財(cái)政投入大幅提高市民滿意度比較困難，或者說(shuō)面臨財(cái)政壓力巨大的代價(jià)，必須統(tǒng)籌考慮票價(jià)、成本、補(bǔ)貼以及市民需求等影響要素。此外，本文在以下方面還研究不足：對(duì)公共汽車運(yùn)營(yíng)成本與滿意度指標(biāo)(如出行時(shí)間、換乘便捷性、乘車擁擠度等)的關(guān)系、公共汽車成本約束機(jī)制(如對(duì)超過(guò)成本支出約束值的不合理支出不納入補(bǔ)貼范圍，促進(jìn)企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)方式、增收節(jié)支)，以及經(jīng)營(yíng)收益分享機(jī)制(如利用場(chǎng)站租賃收入、廣告收入、車輛租賃收入、投資收益等，其凈利潤(rùn)的50%用于抵扣政府購(gòu)買服務(wù)補(bǔ)貼，其余50%留于企業(yè)；再如佛山市南海區(qū)客流增收計(jì)提獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則)等，未來(lái)需要在這些方面進(jìn)一步深化研究。