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回顧中國(guó)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的成效，從宏觀趨勢(shì)、外部環(huán)境和不同類型城市的交通結(jié)構(gòu)特征入手，對(duì)新時(shí)期城市公共交通優(yōu)先發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行深入分析。系統(tǒng)梳理了城市公共交通內(nèi)涵、定位，以及城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施若干要點(diǎn)。圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系、跨交通方式統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，以及綠色交通內(nèi)涵等提出了落實(shí)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的制度建設(shè)要求。在推動(dòng)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步凝聚共識(shí)，以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能；積極促進(jìn)規(guī)劃方法創(chuàng)新，因地制宜制定公交優(yōu)先戰(zhàn)略提質(zhì)行動(dòng)；始終堅(jiān)持有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合，充分發(fā)揮公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)主體作用；全面強(qiáng)化政府引導(dǎo)，將宏觀調(diào)控和微觀搞活相結(jié)合。

汪光燾 原建設(shè)部部長(zhǎng) 第十一屆全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員 高級(jí)工程師

研究背景

在總結(jié)近十余年中國(guó)城市公共交通發(fā)展的成效和問(wèn)題基礎(chǔ)上，本文提出在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新發(fā)展階段要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、堅(jiān)持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新，提升城市公共交通的整體效能，引導(dǎo)居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運(yùn)量公共交通工具出行。

公交優(yōu)先發(fā)展成效與挑戰(zhàn)

2012年，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)管理學(xué)部設(shè)置應(yīng)急科學(xué)研究專款項(xiàng)目“我國(guó)城市交通公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究”[1]，系統(tǒng)性探討了公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵、目標(biāo)、體系、策略及實(shí)施途徑等。同年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào))印發(fā)[2]，強(qiáng)調(diào)要加快轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式，將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置。城市公共交通優(yōu)先發(fā)展首次上升成為國(guó)家的城市發(fā)展戰(zhàn)略，即城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略(以下簡(jiǎn)稱“公交優(yōu)先戰(zhàn)略”)，城市公共交通發(fā)展成效顯著。

1 取得的成效

1）設(shè)施供給不斷增強(qiáng)。

截至2022年底，全國(guó)(不含港澳臺(tái))已有53座城市開通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通，運(yùn)營(yíng)線路292條，配屬車輛6.26萬(wàn)輛，運(yùn)營(yíng)里程9 554.6 km，年客運(yùn)量突破193億人次。北京、上海、深圳、長(zhǎng)沙等城市的軌道交通客運(yùn)量已超過(guò)公共汽電車客運(yùn)量，部分城市的軌道交通在公共交通體系中的地位已從骨干向主體轉(zhuǎn)變。全國(guó)公共汽電車運(yùn)營(yíng)線路總數(shù)7.8萬(wàn)條，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度突破166萬(wàn)km，公交專用車道里程達(dá)到1.99萬(wàn)km，城市建成區(qū)公共汽電車站500 m半徑覆蓋水平顯著提升[3]。

2）車路裝備提質(zhì)升級(jí)。

截至2022年底，全國(guó)擁有公共汽電車共計(jì)70.32萬(wàn)輛，其中純電動(dòng)車45.55萬(wàn)輛，電動(dòng)化比例達(dá)到64.8%[3]，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成效顯著?？照{(diào)車比例達(dá)到82.1%，乘車體感舒適度全面改善。衛(wèi)星定位系統(tǒng)覆蓋率超過(guò)90%，基本實(shí)現(xiàn)了車輛到站時(shí)間預(yù)報(bào)的全覆蓋。

3）服務(wù)模式不斷創(chuàng)新。

為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化，各城市在面向特定需求的公共交通服務(wù)模式探索創(chuàng)新方面取得顯著成效。截至2022年底，超過(guò)50座國(guó)家公交都市創(chuàng)建城市開通定制公交、旅游專線、通勤班車等特色服務(wù)[5-6]，不斷滿足市民對(duì)出行服務(wù)的多樣化、個(gè)性化需求。

綜上，自公交優(yōu)先戰(zhàn)略提出以來(lái)，公共交通對(duì)優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)起到了關(guān)鍵作用。特別在超(特)大城市日漸成網(wǎng)的城市軌道交通引領(lǐng)和支撐下，城市空間格局不斷優(yōu)化、拓展，大客流逐步向軌道交通走廊聚集，城市軌道交通在城市出行中的主體功能得到充分發(fā)揮。各地積極探索公共汽電車運(yùn)營(yíng)與服務(wù)模式創(chuàng)新，通過(guò)進(jìn)社區(qū)、發(fā)展按需響應(yīng)服務(wù)等措施，不斷提升居民，特別是老年人和未成年人的基本出行保障服務(wù)水平。此外，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)約車”)等新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，在適應(yīng)一般人群的特殊需求和特殊人群的需求方面發(fā)揮了積極作用。共享單車興起和快速發(fā)展，改善了居民短距離出行難題，提供了公共交通“最后一公里”接駁服務(wù)。

2 發(fā)展中面臨的問(wèn)題

2.1 宏觀視角下的城市公共交通發(fā)展

1）城市軌道交通和公共汽電車“兩增一降”趨勢(shì)加劇。

公共交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和運(yùn)力規(guī)模持續(xù)提升。2010—2022年，公共汽電車線網(wǎng)長(zhǎng)度從約63萬(wàn)km增長(zhǎng)至超過(guò)166萬(wàn)km，車輛規(guī)模從約42萬(wàn)輛增長(zhǎng)至超過(guò)70萬(wàn)輛，增幅分別達(dá)到163%和67%(見圖1)。但是，公共交通在與其他交通方式的競(jìng)爭(zhēng)中漸漸喪失優(yōu)勢(shì)，城市軌道交通和公共汽電車整體客運(yùn)量呈現(xiàn)逐年下滑態(tài)勢(shì)(見圖2)。其中，全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)城市公共汽電車車均客運(yùn)強(qiáng)度的均值僅為1.21人次·輛-1·km-1，最低的省市不足0.6人次·輛-1·km-1(見圖3)。

圖1 2010—2021年全國(guó)公共汽電車線網(wǎng)長(zhǎng)度、車輛規(guī)模增長(zhǎng)

資料來(lái)源：根據(jù)交通運(yùn)輸部公布的歷年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)繪制。

圖2 2012—2022年全國(guó)公共汽電車、城市軌道交通客運(yùn)量

資料來(lái)源：根據(jù)交通運(yùn)輸部公布的歷年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)繪制。

圖3 2022年31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)城市公共汽電車車均客運(yùn)強(qiáng)度

資料來(lái)源：根據(jù)文獻(xiàn)[7]數(shù)據(jù)繪制。

2）運(yùn)營(yíng)收入難以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，大規(guī)模公共交通企業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)困境。

從2022年北京、上海、深圳、廣州、武漢、長(zhǎng)沙、成都等20多個(gè)城市的地鐵公司公布的財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)來(lái)看，只有深圳、武漢、濟(jì)南、上海4座城市扣除補(bǔ)貼的利潤(rùn)為正，其余均不同程度虧損，且相比2021年，超過(guò)一半的企業(yè)利潤(rùn)顯著下滑，最大降幅超過(guò)45%(見圖4)。從2023年上半年情況來(lái)看，已披露財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)的28座城市中，共有15座城市的地鐵補(bǔ)貼額為2億元以上，其中北京地鐵獲補(bǔ)貼最多，高達(dá)92.05億元，扣除補(bǔ)貼外23座城市的地鐵處于虧損狀態(tài)(見圖5)。

圖4 2021年至2023年上半年主要城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)凈利潤(rùn)變化

資料來(lái)源：根據(jù)文獻(xiàn)[8]繪制。

圖5 2021年至2023年上半年主要城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)減去其他收益后的凈利潤(rùn)

資料來(lái)源：基于文獻(xiàn)[9]繪制。

公共汽電車發(fā)展過(guò)程中，地方財(cái)政背負(fù)的長(zhǎng)期壓力和潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。北京、上海、廣州、深圳等超大城市每年用于支持公共汽電車發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼金額高達(dá)幾十億、上百億元，隨著客流的持續(xù)下降 (見圖6和圖7)，補(bǔ)貼資金的利用效率大幅下滑，單人次出行的補(bǔ)貼金額甚至超過(guò)10元。對(duì)于一般公共財(cái)政預(yù)算收入僅有百億或者千億元水平的城市而言，政府與企業(yè)在共渡城市公共交通系統(tǒng)改革難關(guān)方面面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。自2021年以來(lái)，河北、山東、河南、江蘇、廣東、遼寧、海南等全國(guó)多省市相繼出現(xiàn)公共汽電車停運(yùn)風(fēng)波，多地超過(guò)20家城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)和公共汽電車企業(yè)欠薪，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。

圖6 2010—2022年北京、上海、廣州、深圳公共汽電車財(cái)政補(bǔ)貼

資料來(lái)源：根據(jù)文獻(xiàn)[10-13]整理。

圖7 2010—2022年北京、上海、廣州、深圳公共汽電車客運(yùn)量

資料來(lái)源：根據(jù)文獻(xiàn)[10-13]整理。

3）網(wǎng)約車總量調(diào)控政策缺位，供給側(cè)超飽和引發(fā)新一輪行業(yè)動(dòng)蕩。一方面，受網(wǎng)約車影響，巡游出租汽車客運(yùn)量銳減，2022年全國(guó)巡游出租汽車客運(yùn)量208.2億人次，較2021年減少58.71億人次，降幅22%。另一方面，網(wǎng)約車入行門檻較低，新型冠狀病毒感染疫情(以下簡(jiǎn)稱“疫情”)后更是成為吸納其他行業(yè)冗余從業(yè)人員再就業(yè)的重要領(lǐng)域。僅2023年5月，全國(guó)新發(fā)放網(wǎng)約車駕駛員證約17.8萬(wàn)本，環(huán)比增長(zhǎng)3.1%，各地發(fā)放駕駛員證總數(shù)達(dá)到558.4萬(wàn)本[14]，相比2020年12月289.1萬(wàn)本增長(zhǎng)93.2%[15]。這一背景下，單車日均接單量從2020年末23.3單下降至2023年4月10.2單[16]，網(wǎng)約車市場(chǎng)被嚴(yán)重稀釋。多地探索建立網(wǎng)約車退出機(jī)制，但存在決策滯后、無(wú)法標(biāo)本兼治等問(wèn)題。濟(jì)南、東莞、溫州等地接連發(fā)布網(wǎng)約車飽和預(yù)警，提醒當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)約車日均接單量不足10單，收入不足以支付保險(xiǎn)、車輛損耗等必要開支。長(zhǎng)沙、三亞等地相繼宣布暫停受理網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)許可[17-18]。4）城市公共交通企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新運(yùn)行模式不夠，機(jī)制不靈活。近年來(lái)，全國(guó)各地相繼推出包括定制公交、社區(qū)公交、小型公交等在內(nèi)的一系列服務(wù)產(chǎn)品。通過(guò)票制票價(jià)突破、運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新等各項(xiàng)措施，促進(jìn)從定線路、定車站的服務(wù)向優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的個(gè)性化服務(wù)拓展。當(dāng)前由企業(yè)自主開展的公共交通預(yù)約服務(wù)上座率相對(duì)較高，車均客運(yùn)強(qiáng)度的均值高達(dá)1.7人次·輛-1·km-1以上。但是面對(duì)龐大的定線路、定車站的公共汽電車系統(tǒng)，這類創(chuàng)新服務(wù)對(duì)于全面扭轉(zhuǎn)運(yùn)力投入產(chǎn)出效益低的局面依然杯水車薪，同時(shí)缺乏政府主導(dǎo)的制度保障，例如區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)制度。

2.2 公共交通發(fā)展面臨的外部環(huán)境

1）小汽車購(gòu)買和使用成本連年下降，居民對(duì)公共交通的依賴性被削弱。

品牌多元化、制造成本下降、銷售價(jià)格下調(diào)進(jìn)一步刺激了購(gòu)車需求，城鄉(xiāng)居民私人擁有機(jī)動(dòng)車數(shù)量顯著提高。近30年，中國(guó)汽車生產(chǎn)能力大幅提高，2022年汽車產(chǎn)量達(dá)到2 702.1萬(wàn)輛[19]。截至2022年底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到4.17億輛，其中汽車保有量達(dá)到3.19億輛，千人汽車保有量達(dá)到226輛[20]。機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藬?shù)量超過(guò)5億人，其中汽車駕駛?cè)诉_(dá)到4.64億人，機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)丝偭烤邮澜绲谝弧氖褂贸杀緛?lái)看，即使將車輛折舊、保險(xiǎn)、保養(yǎng)、燃油、停放等各種費(fèi)用考慮在內(nèi)，一臺(tái)普通家用燃油汽車的使用成本也僅為2.5元·km-1左右，每日開車出行占一般家庭日均可支配收入的比例僅為5%~10%。

2）由于騎行省力、行駛速度快、使用成本低、占用空間少、“門到門”出行方便等特點(diǎn)，電動(dòng)自行車已深入百姓家庭。

過(guò)去20年，中國(guó)電動(dòng)自行車保有量從5.8萬(wàn)輛增長(zhǎng)至超過(guò)3.5億輛，已形成全球最大的電動(dòng)自行車生產(chǎn)銷售和使用市場(chǎng)[21]。從人均電動(dòng)自行車保有量來(lái)看，上海已達(dá)到0.6臺(tái)·人-1[11]，北京、廣州、深圳、成都等城市也相繼達(dá)到0.25~0.32臺(tái)·人-1[10, 12-13, 22]，群眾需求大、普及程度高。與此同時(shí)，共享電單車異軍突起，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有超過(guò)20座各類城市投放運(yùn)營(yíng)共享電單車，僅美團(tuán)一個(gè)品牌的電單車投放總量就超過(guò)1 000萬(wàn)輛。由于騎行速度快(平均速度超過(guò)10 km·h-1)、費(fèi)用低、續(xù)航能力強(qiáng)，電動(dòng)自行車在一定程度上對(duì)公共交通形成了競(jìng)爭(zhēng)和分流，是公共交通客運(yùn)量下滑不可忽視的重要原因。

3）移動(dòng)互聯(lián)正深刻改變居民生活方式，網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上購(gòu)物、網(wǎng)絡(luò)娛樂(lè)、網(wǎng)絡(luò)游戲等逐步成為習(xí)慣。

全國(guó)快遞業(yè)務(wù)量已從2010年23.39億件增長(zhǎng)至2022年1 105.81億件[23]。2023年全國(guó)外賣騎手?jǐn)?shù)量已突破700萬(wàn)人[24-25]，網(wǎng)上下單已替代了部分日常出行。疫情三年更是加速了從“人找物”向“物找人”的轉(zhuǎn)變，城市人均日出行次數(shù)增長(zhǎng)相繼邁入拐點(diǎn)，對(duì)機(jī)動(dòng)化出行總量產(chǎn)生顯著影響。

4）疫情期間的階段性出行政策對(duì)部分居民出行方式的影響產(chǎn)生了永久性改變。

為降低近距離傳播風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)市民優(yōu)先采用非集約化交通方式出行成為疫情期間的特定政策。這一過(guò)程中，部分公共交通常旅客日漸形成新的出行習(xí)慣，包括選擇個(gè)性化出行方式替代以往的集約化出行。從全國(guó)客運(yùn)總量情況來(lái)看，城市軌道交通、公共汽電車和巡游出租汽車均未能回歸到疫情前的水平(見圖2)，發(fā)展形勢(shì)不容樂(lè)觀。

綜上，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展具有時(shí)代性和規(guī)律性。城市交通問(wèn)題的本質(zhì)是提升城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)水平[26]，城市政府主導(dǎo)的城市公共交通服務(wù)是城市基礎(chǔ)公共服務(wù)的重要方面。作為城市交通治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，城市政府在建立“政府—社會(huì)—居民”協(xié)同治理機(jī)制方面應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。將政府和市場(chǎng)主體提供的各類服務(wù)綜合起來(lái)制定發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略和具體行動(dòng)，是構(gòu)建以集約化大運(yùn)量城市軌道交通為骨干、各類服務(wù)相輔相成的基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系，提升和發(fā)揮城市公共交通服務(wù)整體效能的基本前提。

2.3 不同類型城市的公共交通發(fā)展?fàn)顩r

1）超大城市。

城市軌道交通是近20年超大城市建設(shè)最快、投資最大、運(yùn)營(yíng)成本最高的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施。與城市開發(fā)強(qiáng)度最高、城市功能最集中、就業(yè)崗位和居住人口最密集的片區(qū)相耦合是城市軌道交通線網(wǎng)和車站空間布局的優(yōu)勢(shì)。從近年來(lái)幾座超大城市的交通結(jié)構(gòu)變化不難看出，公共汽電車出行分擔(dān)率的下滑與城市軌道交通的快速建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)極為相關(guān)(見圖8)。

圖8 超大城市交通結(jié)構(gòu)變化

2）特大城市。

雖然特大城市也在相繼推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)，但是由于尚未連續(xù)成網(wǎng)，對(duì)公共汽電車出行分擔(dān)率的影響極為有限。相比而言，私人汽車和電動(dòng)自行車對(duì)公共汽電車出行的分流更加顯著。一方面，小汽車出行依然具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，公共交通出行占機(jī)動(dòng)化出行方式的比例顯著下降；另一方面，公共汽電車承擔(dān)的中短距離出行需求被電動(dòng)自行車分流明顯，公共汽電車出行占全方式的比例普遍降至10%以下(見圖9)。

圖9 特大城市交通結(jié)構(gòu)變化

3）I型、II型大城市。

I型和II型大城市的居民出行距離相對(duì)更短，每日活動(dòng)鏈更加復(fù)雜，對(duì)個(gè)性化的出行更加依賴，很多城市公共汽電車出行比例已從早期10%~20%下滑至5%~10%(見圖10)。

圖10 I型、II型大城市交通結(jié)構(gòu)變化

4）中小城市。

中小城市居民出行距離相對(duì)較短，電動(dòng)自行車的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)更加凸顯，通常在交通結(jié)構(gòu)中扮演主體角色，公共汽電車的地位愈加尷尬(見圖11)。

圖11 中小城市交通結(jié)構(gòu)變化

城市中心城區(qū)規(guī)模和城市行政區(qū)域內(nèi)城市形態(tài)在一定程度上決定了居民出行距離，對(duì)出行方式，尤其是通勤通學(xué)出行方式的選擇產(chǎn)生重要影響。從上述不同規(guī)模城市的城市軌道交通、公共汽電車的出行分擔(dān)率來(lái)看，勢(shì)必需要構(gòu)建差異化的公共交通服務(wù)體系，才能滿足居民對(duì)出行的多元化、個(gè)性化需求。同時(shí)，有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題值得深思：一是對(duì)于超(特)大城市而言，在城市軌道交通陸續(xù)成網(wǎng)的背景下如何提升城市公共交通的整體效能；二是對(duì)于沒有或僅有一兩條城市軌道交通線路的大城市和中小城市而言，如何實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略。這是研究新階段城市公共交通優(yōu)先發(fā)展對(duì)策必須回答的問(wèn)題。

公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題

1 城市公共交通內(nèi)涵的再梳理

公交優(yōu)先戰(zhàn)略是國(guó)家的城市發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)首先明確城市公共交通的含義與范圍，由此決定了城市政府對(duì)基礎(chǔ)公共服務(wù)政策的制定和如何提升城市公共交通服務(wù)的整體效能。實(shí)施這一戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一是引導(dǎo)居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運(yùn)量公共交通工具，包括城市軌道交通和公共汽電車。在定線、定班、定站的運(yùn)營(yíng)組織模式下，公共交通無(wú)法滿足“門到門”的個(gè)性化需求，“最后一公里”和換乘的便捷性廣受關(guān)注。隨著定制公交、社區(qū)公交、共享(電)單車等新模式、新業(yè)態(tài)應(yīng)運(yùn)而生，亟須通過(guò)法律和政策進(jìn)一步明確定位以引導(dǎo)其規(guī)范化運(yùn)營(yíng)和有序發(fā)展。此外，關(guān)于巡游出租汽車和網(wǎng)約車應(yīng)歸屬于個(gè)性化出行方式還是公共交通的爭(zhēng)論由來(lái)已久。實(shí)際管理中，針對(duì)私人擁有的小汽車從事以盈利為目的的道路交通運(yùn)輸活動(dòng)，需要將其使用性質(zhì)登記為營(yíng)運(yùn)。這意味著判斷的標(biāo)準(zhǔn)并非由車型決定，而是應(yīng)以服務(wù)目的來(lái)定性。

中國(guó)不同層面的官方文件中對(duì)城市公共交通均有給出定義?！冻鞘泄步煌ü芾?xiàng)l例(征求意見稿)》(2019年)給出的定義是：“本條例所稱城市公共交通，是指在城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，利用公共汽(電)車(含有軌電車，下同)、城市軌道交通系統(tǒng)和有關(guān)設(shè)施，按照核定的線路、站點(diǎn)、時(shí)間、票價(jià)運(yùn)營(yíng)，為公眾提供基本出行服務(wù)的活動(dòng)”[27]。公交都市建設(shè)也是以此定義建立指標(biāo)體系并考核，在新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的當(dāng)下無(wú)疑是需要優(yōu)化調(diào)整的?！督煌ㄟ\(yùn)輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展和綠色出行典型案例的函》(交辦運(yùn)函〔2023〕1373號(hào))對(duì)城市公共交通的認(rèn)知也突破了軌道交通和公共汽電車的局限。2011年印發(fā)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼》(GB/T 4754—2011)將城市公共交通運(yùn)輸定義為城市旅客運(yùn)輸活動(dòng)，包括公共汽電車客運(yùn)、城市軌道交通(含城市地鐵、輕軌、有軌電車等活動(dòng))、出租汽車客運(yùn)，以及其他城市公共交通運(yùn)輸[28]?！顿F州省城市公共交通條例》(2021年3月貴州省第十三屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò))中規(guī)定：本條例所稱城市公共交通是指公共汽車客運(yùn)和出租汽車客運(yùn)[29]?！督K省公共交通治安管理?xiàng)l例》(2022年1月14日江蘇省第十三屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò))中的定義是：“本條例所稱公共交通，是指利用公共汽電車、城市軌道交通、出租汽車(包括巡游出租汽車、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車)等公共交通工具為公眾提供出行服務(wù)的交通運(yùn)輸方式”[30]。

國(guó)際城市對(duì)城市公共交通的定義也可以參考。早在1966年，美國(guó)公共交通協(xié)會(huì)(American Public Transportation Association, APTA)將公共交通行業(yè)定義為“由所有私有和公有的當(dāng)?shù)乜瓦\(yùn)交通企業(yè)組成，包括公共汽車線路、有軌電車、地鐵線路、長(zhǎng)途汽車等，但不包括出租汽車、郊區(qū)鐵路、觀光巴士及校車”[31]。直至2004年，APTA才開始重新審視公共交通的概念，并將其定義為：“包括所有為乘客提供共乘車輛服務(wù)的地方或區(qū)域線路，這些服務(wù)包括：私有或公有公共汽車、城市軌道交通、輪渡、國(guó)營(yíng)鐵路、長(zhǎng)途公共汽車、與公共交通機(jī)構(gòu)簽訂合約的出租汽車、與公共交通機(jī)構(gòu)簽訂合約的汽車合用服務(wù)，以及其他為老年人或殘疾人提供的交通服務(wù)”[32]。2006年，這一概念再次變?yōu)?ldquo;為公眾提供定時(shí)的、持續(xù)的一般性或?qū)ｉT性交通服務(wù)”，包括公共汽車、地鐵、鐵路、無(wú)軌電車和輪渡，還包括為老年人、殘疾人提供的交通服務(wù)，以及在公共交通機(jī)構(gòu)合約管理下的汽車合用和出租汽車服務(wù)[33]。

綜上，大運(yùn)量公共交通工具承擔(dān)的服務(wù)是實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，但并非城市公共交通的全部，從全出行鏈服務(wù)供給上看，只有提升集約化大運(yùn)量公共交通服務(wù)與多元化、個(gè)性化公共交通服務(wù)的總體服務(wù)水平，才能引導(dǎo)居民主動(dòng)降低小汽車使用強(qiáng)度。因此，城市公共交通不僅包括城市軌道交通、公共汽電車以及定制公交等大容量、定線、定站、定班運(yùn)營(yíng)的交通服務(wù)方式，也應(yīng)當(dāng)包括采用小型公共汽電車、出租汽車(包括巡游出租汽車和網(wǎng)約車)、共享單車等交通工具提供按需響應(yīng)的交通服務(wù)方式，與《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼》(GB/T 4754—2011)保持共識(shí)。

2 公交優(yōu)先戰(zhàn)略的再共識(shí)

“我國(guó)城市交通公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究”，強(qiáng)調(diào)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展并非一般意義上城市內(nèi)部公共交通工具運(yùn)行的優(yōu)先，而是大力倡導(dǎo)集節(jié)約土地資源、節(jié)能減排、改善人居環(huán)境等要素于一體的科學(xué)的城市發(fā)展模式。其對(duì)公交優(yōu)先戰(zhàn)略內(nèi)涵的具體表述為：“在城市行政區(qū)域里，通過(guò)優(yōu)先配置資源，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)控監(jiān)管的、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、由多種類型企業(yè)等經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供均等和高效的公共服務(wù)的公共交通體系，引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇，引導(dǎo)城市集約利用土地和節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境”[1]。研究提出的“將城市公共交通優(yōu)先發(fā)展作為國(guó)家的城市發(fā)展戰(zhàn)略”建議被國(guó)務(wù)院正式印發(fā)的文件采納。

2023年3月結(jié)題的國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城市交通治理能力現(xiàn)代化理論研究”研究了城市交通問(wèn)題的定位。按照黨的二十大關(guān)于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的總體要求，以公共行政的理念和政府改革的要求為切入點(diǎn)，參考公共服務(wù)以“內(nèi)容和形式”作為分類方式，結(jié)合城市交通問(wèn)題自身特點(diǎn)，提出城市交通問(wèn)題歸屬城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)，依照《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》普惠性非基本公共服務(wù)①，進(jìn)一步加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性民生建設(shè)，完善共建共治共享的城市交通治理制度。因此，本文關(guān)于公交優(yōu)先戰(zhàn)略的基本認(rèn)識(shí)如下：

1）城市交通問(wèn)題具有極強(qiáng)的綜合性，既需要考慮居民出行需求的差異性，也需要考慮城市整體運(yùn)行的安全和效率，由此決定了城市交通服務(wù)供給所面向的是在城市生活的全體居民，而非特定人或特定群體。

2）城市交通問(wèn)題歸屬于城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)范疇，本質(zhì)是提升城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)水平。

3）作為城市交通治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，建立“政府—社會(huì)—居民”協(xié)同治理機(jī)制的關(guān)鍵在于提高城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)水平。具體講，城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體企業(yè)參與，為城市居民的生活、就業(yè)及游憩等必不可少的人和物的移動(dòng)需求提供服務(wù)，是城市可持續(xù)運(yùn)行的基本保障。服務(wù)的決策即交通需求與交通供給的協(xié)同管理，其核心是權(quán)衡城市可持續(xù)運(yùn)行和居民權(quán)益之間的利弊關(guān)系；服務(wù)的場(chǎng)景即提供城市交通設(shè)施和運(yùn)行服務(wù)(即城市交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和運(yùn)行)；服務(wù)的方式即政府以財(cái)政資金提供，或者經(jīng)政府特許經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管由企業(yè)提供；服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制即城市居民納稅和使用者付費(fèi)相結(jié)合。

城市公共交通是城市交通的重要組成部分，實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要內(nèi)容是優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)，要強(qiáng)調(diào)保障普通收入家庭，尤其是保障低收入家庭的基本出行權(quán)益。在城市交通問(wèn)題的總體框架下，城市交通的高質(zhì)量發(fā)展須全面統(tǒng)籌多種公共交通方式，面向個(gè)體全過(guò)程出行，提升全鏈條的服務(wù)水平，推動(dòng)公共交通整體效能的提升。

3 公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施的認(rèn)識(shí)

政府、市場(chǎng)的權(quán)責(zé)與邊界事關(guān)堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略的落地實(shí)施，能否實(shí)現(xiàn)跨交通方式統(tǒng)籌事關(guān)超(特)大城市提升城市公共交通整體效能，對(duì)綠色交通的共識(shí)事關(guān)公交優(yōu)先戰(zhàn)略的落實(shí)過(guò)程中能否可持續(xù)貫徹落實(shí)國(guó)家“雙碳”目標(biāo)。對(duì)于以上3個(gè)問(wèn)題的合理認(rèn)知與相關(guān)制度建設(shè)尤為關(guān)鍵。

1）政府、市場(chǎng)的權(quán)責(zé)邊界模糊。

提升城市公共交通的整體效能能否取得成效，取決于特許經(jīng)營(yíng)制度和服務(wù)收費(fèi)價(jià)格機(jī)制的作用能否得到充分發(fā)揮。這兩項(xiàng)制度是政府主導(dǎo)提升城市基礎(chǔ)公共服務(wù)水平的重要制度，且目的在于通過(guò)規(guī)范政府部門和運(yùn)營(yíng)主體之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，保障兌現(xiàn)向居民承諾的服務(wù)水平。當(dāng)前制度框架下，公共交通的特許經(jīng)營(yíng)和價(jià)格調(diào)整仍然采用行政審批的方式來(lái)管理，無(wú)論是超(特)大城市還是中小城市，都面臨著政府、企業(yè)等責(zé)任邊界不夠清晰的困境。在《城市公共交通管理?xiàng)l例(征求意見稿)》中，曾提出對(duì)公共汽電車管理采取線路專營(yíng)權(quán)的方式，但該文件未能正式印發(fā)。關(guān)于區(qū)域?qū)I(yíng)和線路轉(zhuǎn)型兩種模式，哪一種更適用于中國(guó)超(特)大城市仍需進(jìn)一步論證。大運(yùn)量交通的服務(wù)收費(fèi)價(jià)格和補(bǔ)貼機(jī)制尚不完善，票價(jià)難以反映運(yùn)營(yíng)成本。以深圳市為例，單人次票價(jià)占居民日均可支配收入比例從2007年3.6%下降至2022年1.1%，顯著低于倫敦(7.4%)、多倫多(3.7%)、巴黎(3.1%)、紐約(2.1%)和新加坡(1.9%)等城市水平。中國(guó)公共汽電車企業(yè)普遍依賴政府財(cái)政兜底，通過(guò)自我降本增效來(lái)提升服務(wù)水平的內(nèi)生動(dòng)力不足，市場(chǎng)在資源配置中的優(yōu)勢(shì)難以充分發(fā)揮。此外，巡游出租汽車與網(wǎng)約車雖然運(yùn)營(yíng)模式存在微小差異，但服務(wù)的卻是共同市場(chǎng)，不同市場(chǎng)主體采用不同的服務(wù)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制是造成網(wǎng)約車服務(wù)供給過(guò)剩等一系列問(wèn)題的根源。公交優(yōu)先戰(zhàn)略的貫徹執(zhí)行亟須通過(guò)系統(tǒng)的回顧、評(píng)估和復(fù)盤取得更加廣泛的共識(shí)，進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。

2）缺乏跨方式的統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制。

中國(guó)城市軌道交通建設(shè)與土地之間的協(xié)同問(wèn)題由來(lái)已久，綜合開發(fā)和土地溢價(jià)回收等機(jī)制不完善，導(dǎo)致城市公共交通廊道、樞紐(車站)與高密度就業(yè)崗位、居住的空間契合度低，多元化的城市功能難以在城市軌道交通車站上蓋或圍繞車站集中布局。以北京市為例，五環(huán)內(nèi)城市軌道交通車站周邊500 m人口覆蓋率35%、就業(yè)崗位覆蓋率44%。相比而言，東京同類區(qū)域軌道交通車站周邊500 m人口和就業(yè)崗位覆蓋率高達(dá)52%和78%。特別是位于城市外圍的軌道交通車站，覆蓋的人口和就業(yè)崗位規(guī)模不足以支撐客流的現(xiàn)象更為突出。作為土地與交通協(xié)同發(fā)展水平最高的城市上海、深圳都面臨這一問(wèn)題：2022年上海5個(gè)新城的軌道交通車站600 m半徑覆蓋的人口和就業(yè)崗位比例僅為15%和18%；深圳前20%(60座)的車站承擔(dān)了全市一半客流(約435萬(wàn)人次·d-1)，后20%車站(主要分布在外圍圈層)僅承擔(dān)全市客流的4%(約34萬(wàn)人次·d-1)。在僅有一兩條城市軌道交通線路的城市，這一問(wèn)題更加突出，平均每站每天進(jìn)站僅一兩千人次(見圖12)。

圖12 中國(guó)城市軌道交通車站平均日進(jìn)站客流量分布

資料來(lái)源：根據(jù)文獻(xiàn)[7]數(shù)據(jù)繪制。

如上文所述，實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略無(wú)疑應(yīng)將引導(dǎo)居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運(yùn)量公共交通工具放在重要位置，亟須強(qiáng)化多方式統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展：

一是建立跨交通方式的統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，不再局限于城市軌道交通、公共汽電車等有限的交通方式，將定制公交、出租汽車、共享單車(電單車)等個(gè)性化、“門到門”方式，與定線定點(diǎn)的大運(yùn)量公共交通方式結(jié)合共同構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，處理好各種公共交通方式之間以及公共交通與其他交通方式的協(xié)同融合關(guān)系。

二是針對(duì)已有城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的城市，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮城市軌道交通與公共汽電車的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)兩者的協(xié)同互補(bǔ)與錯(cuò)位發(fā)展。通過(guò)持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化公共汽電車線網(wǎng)，彌補(bǔ)城市外圍軌道交通覆蓋盲區(qū)，兼顧冷僻地區(qū)線路的覆蓋和基本運(yùn)營(yíng)服務(wù)，同時(shí)在與城市軌道交通走廊高度重合的通道內(nèi)，對(duì)公共汽電車科學(xué)削減線路、壓縮運(yùn)力、大幅降低因重合導(dǎo)致的低效里程(見圖13)。

圖13 深圳城市軌道交通線路與公共汽電車客流走廊的重疊特征

3）對(duì)綠色交通的認(rèn)知存在誤區(qū)。

綠色交通是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，載運(yùn)工具的綠色集約特性不能等同于交通方式的綠色化。載運(yùn)工具運(yùn)行過(guò)程中，每人公里運(yùn)行對(duì)應(yīng)的能耗和碳排放通常被用于評(píng)估交通方式的綠色化水平。幾年前，上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院、同濟(jì)大學(xué)等科研院所就城市軌道交通與小汽車的單位人公里能耗和碳排放的情況開展了專題研究，研究結(jié)論表明：將軌道交通單位人公里能耗和碳排放與小汽車進(jìn)行對(duì)比，上海市中心城區(qū)城市軌道交通客運(yùn)量按3.5萬(wàn)乘次·h-1考慮，城市軌道交通與小汽車的單位能耗水平比值約為1:10；中心城區(qū)外圍及郊區(qū)客運(yùn)量降至1.0萬(wàn)乘次·h-1，對(duì)應(yīng)關(guān)系僅為1:2；在城市邊緣地區(qū)城市軌道交通客運(yùn)量0.25萬(wàn)乘次·h-1，城市軌道交通能耗已經(jīng)高于小汽車。盡管涉及的內(nèi)容較復(fù)雜，但有個(gè)基本認(rèn)識(shí)是同一線路不同區(qū)間客流量差別影響碳排放效率。之后綜合分析多項(xiàng)因素提出：當(dāng)?shù)罔F客運(yùn)強(qiáng)度小于0.3萬(wàn)~0.4萬(wàn)人次·d-1·km-1時(shí)，城市軌道交通比小汽車的能耗和碳排放還要高[34]。這一研究表明，城市軌道交通不是天然的綠色交通方式，其是否“綠色”還取決于區(qū)間的客流量情況等諸多因素。縱觀已運(yùn)營(yíng)城市軌道交通的50多座城市，有36座(約占67%)城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)平均客運(yùn)強(qiáng)度低于0.5萬(wàn)人次·d-1·km-1(見表1)。即使在超(特)大城市，不同城市軌道交通線路間、同一線路的不同區(qū)間和時(shí)段也存在顯著差異。公共汽電車也同理。由此認(rèn)為，僅依靠公共交通設(shè)施運(yùn)力的增供不等同于發(fā)展綠色交通，只有吸引更多人乘用大運(yùn)量公共交通工具出行、提升城市公共交通整體效能，才是實(shí)現(xiàn)綠色出行的關(guān)鍵途徑。

表1 2022年中國(guó)內(nèi)地城市軌道交通客運(yùn)強(qiáng)度的里程統(tǒng)計(jì)

資料來(lái)源：文獻(xiàn)[3]。

提升公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施 整體效能的建議

1 凝聚共識(shí)——以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能

堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略是提升城市公共交通整體效能的關(guān)鍵。中國(guó)仍然處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，未來(lái)預(yù)計(jì)將有70%以上人口生活在城市。城市主體形態(tài)是城市群內(nèi)的大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，超(特)大城市和區(qū)域中心城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展是時(shí)代要求。讓城市居民更加宜居、宜業(yè)、安全是現(xiàn)代化城市建設(shè)的重要標(biāo)志。中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)城市和城市交通提出新要求，需要用戰(zhàn)略的眼光解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略不動(dòng)搖，并充分把握現(xiàn)代化信息技術(shù)為這一戰(zhàn)略落實(shí)帶來(lái)的重大機(jī)遇，奮力提升政府的基礎(chǔ)公共服務(wù)能力與水平。為此，特別要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：

1）討論城市公共交通內(nèi)涵的目的是提升城市公共交通整體效能。

基于對(duì)城市公共交通內(nèi)涵的共識(shí)，城市政府可以統(tǒng)籌各類出行服務(wù)，提升城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)水平，引導(dǎo)居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運(yùn)量城市軌道交通和公共汽電車。鑒于城市道路資源稀缺的特點(diǎn)，城市政府要鼓勵(lì)公共汽電車企業(yè)開展定制公交服務(wù)，尤其選用小型公共汽車提供需求響應(yīng)式服務(wù)。要把握好具有個(gè)性化交通工具特點(diǎn)的出租汽車的規(guī)模，更多地服務(wù)于居民的特殊需求。要規(guī)范共享單車停車秩序，落實(shí)共享單車企業(yè)的責(zé)任。

2）建設(shè)現(xiàn)代化城市公共交通的服務(wù)體系必須因地制宜。

城市交通問(wèn)題與城市的規(guī)模、定位、區(qū)位差異、形態(tài)特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等直接關(guān)聯(lián)。超(特)大城市和符合建設(shè)城市軌道交通的城市，形成和完善與城市定位和形態(tài)相協(xié)調(diào)的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)仍是主要任務(wù)。在按規(guī)劃有節(jié)奏地把握建設(shè)進(jìn)度的同時(shí)，針對(duì)城市軌道交通車站周邊集聚程度低的地區(qū)，城市政府要統(tǒng)籌與公共汽電車線路布局的關(guān)系以增強(qiáng)整體效能，還要協(xié)調(diào)各部門研究在城市更新行動(dòng)中提高城市軌道交通車站客流吸引力的工程措施。

3）充分認(rèn)識(shí)公共汽電車在實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略中具有舉足輕重的作用。

公共汽電車交通的特點(diǎn)是利用現(xiàn)有道路資源由公共汽電車企業(yè)提供服務(wù)，成本相對(duì)低、輻射面廣，服務(wù)方式多樣靈活。當(dāng)前城市公共汽電車運(yùn)營(yíng)困難重重，可以運(yùn)用信息化技術(shù)提供按需響應(yīng)式交通服務(wù)。各地都有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵是按照普惠性非基本公共服務(wù)供給原則，將企業(yè)確立為實(shí)施主體，政府為監(jiān)督部門，建立區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)制度，明確政府職責(zé)和企業(yè)責(zé)任，明確各方權(quán)利和義務(wù)，包括服務(wù)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制和服務(wù)水平考核標(biāo)準(zhǔn)等。

歸納起來(lái)講，提升城市公共交通整體效能，要全面落實(shí)好公交優(yōu)先戰(zhàn)略。具體要求是遵循普惠性非基本公共服務(wù)供給原則，處理好企業(yè)和政府關(guān)系，融合協(xié)同多種公共交通方式來(lái)提供服務(wù)。具體包括：

①城市政府主導(dǎo)的公共交通服務(wù)是城市基礎(chǔ)公共服務(wù)的重要方面。服務(wù)的供給要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)需求，服務(wù)水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)是讓城市居民出行優(yōu)先選擇乘用集約化大運(yùn)量公共交通工具。

②從全出行鏈服務(wù)供給上看，公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施要提升集約式服務(wù)供給和多元化、個(gè)性化公共交通服務(wù)供給相結(jié)合的總體服務(wù)水平。

③公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施體系的骨干是大運(yùn)量公共交通工具承擔(dān)的服務(wù)，主要指公共汽電車系統(tǒng)和城市軌道交通系統(tǒng)(符合建設(shè)條件城市)所構(gòu)成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮整體效能的關(guān)鍵是骨干公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與城市職住關(guān)系的布局，還涉及“最后一公里”服務(wù)方式和骨干公共交通網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的換乘效率。

④在引導(dǎo)居民優(yōu)先選擇乘用大運(yùn)量公共交通工具的同時(shí)，從城市公共資源優(yōu)化配置的角度出發(fā)，正確對(duì)待個(gè)性化出行需求。要提升基本生活服務(wù)能力，可結(jié)合必要的政策措施，引導(dǎo)居民降低私人小汽車的使用強(qiáng)度。支持和規(guī)范社會(huì)組織和市場(chǎng)主體，提供讓居民有條件選擇與個(gè)人支付能力相適配的出行服務(wù)，包括共享單車、出租汽車、定制公交等，形成完整的城市公共交通服務(wù)鏈，以服務(wù)城市居民的特定出行需求。例如，疫情期間和夜間等特定時(shí)間大運(yùn)量公共交通服務(wù)未覆蓋的地區(qū)，老年人、殘疾人等特殊人群的“門到門”出行服務(wù)等。這些服務(wù)都是城市公共交通服務(wù)的重要組成方式。城市政府的職責(zé)是從數(shù)量上調(diào)控、服務(wù)質(zhì)量上監(jiān)管。

⑤大運(yùn)量公共交通工具提供的服務(wù)也要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，研究票價(jià)定價(jià)機(jī)制和實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范政府補(bǔ)貼資金，尤其是要著重發(fā)揮骨干公共交通企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)能力。⑥應(yīng)當(dāng)采用行政法規(guī)和地方法規(guī)形式，以制度建設(shè)來(lái)保障公交優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施。

2 規(guī)劃創(chuàng)新——因地制宜制定公交優(yōu)先戰(zhàn)略提質(zhì)行動(dòng)

公交優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施途徑因城市而異，是各城市在國(guó)土空間、財(cái)政資金等多重約束下，針對(duì)自身發(fā)展階段和突出矛盾制定的多種交通方式相協(xié)同、多個(gè)相關(guān)部門間具有普遍共識(shí)的統(tǒng)一行動(dòng)部署。城市政府應(yīng)在組織制訂實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略提質(zhì)行動(dòng)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“行動(dòng)規(guī)劃”)中發(fā)揮關(guān)鍵主導(dǎo)作用。

首先，作為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要組成部分，行動(dòng)規(guī)劃的制定應(yīng)本著尊重歷史、因地制宜、科學(xué)創(chuàng)新的原則，圍繞城市公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵框架，聚焦改善城市交通運(yùn)行、提高土地效能、有序推動(dòng)城市更新，引導(dǎo)居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運(yùn)量公共交通工具出行。

其次，行動(dòng)規(guī)劃應(yīng)全面突破傳統(tǒng)交通規(guī)劃理論方法，堅(jiān)持多學(xué)科交叉與系統(tǒng)論思維，貫穿規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)維、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)，將系統(tǒng)全生命周期的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、社會(huì)可持續(xù)、財(cái)政可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)、安全可持續(xù)等納入技術(shù)框架。

再次，針對(duì)不同規(guī)模的城市，堅(jiān)持因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，避免過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)度超前。對(duì)于超(特)大城市和中心城市而言，應(yīng)構(gòu)建以城市軌道交通為骨干、公共汽電車為主體、中小運(yùn)量和個(gè)性化服務(wù)公共交通為支撐的城市公共交通體系。對(duì)于大城市和中小城市而言，應(yīng)堅(jiān)持公共汽電車的主體作用，在已獲批的城市總體規(guī)劃(或國(guó)土空間規(guī)劃)框架下確定交通走廊，采用與地方財(cái)政預(yù)算相適配的制式建設(shè)快速公共交通系統(tǒng)。鼓勵(lì)都市圈內(nèi)毗鄰城市(鎮(zhèn))開行跨區(qū)域公共汽車，積極推動(dòng)都市圈中心城市各類功能向周邊城鎮(zhèn)、節(jié)點(diǎn)新城(鎮(zhèn))延伸，促進(jìn)包括就業(yè)、醫(yī)療、文化等各類資源外溢。具體行動(dòng)規(guī)劃方案中，應(yīng)高度重視樞紐和場(chǎng)站的高質(zhì)量建設(shè)，充分發(fā)揮其在提升公共交通整體服務(wù)水平、引導(dǎo)居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運(yùn)量公共交通工具中的作用。

3 市場(chǎng)主體——充分發(fā)揮公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)主體作用

堅(jiān)持有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。其關(guān)鍵是政府要探索建立符合城市發(fā)展水平的城市公共交通服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(價(jià)格)機(jī)制和特許經(jīng)營(yíng)制度，鼓勵(lì)骨干公共汽電車企業(yè)提升綜合服務(wù)能力。企業(yè)應(yīng)更加堅(jiān)定深化改革的決心，在解決企業(yè)財(cái)務(wù)的可持續(xù)和政府財(cái)政的可持續(xù)問(wèn)題上要主動(dòng)作為，改變企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念和運(yùn)行組織方式。超(特)大城市的公共汽電車企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)方式，將協(xié)同提高城市軌道交通企業(yè)效益和提高公共汽電車企業(yè)效益相結(jié)合。進(jìn)入信息化時(shí)代，要支持服務(wù)于居民出行的平臺(tái)公司創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。公共汽電車企業(yè)應(yīng)充分借助信息化技術(shù)，創(chuàng)新出行服務(wù)組織模式，通過(guò)資產(chǎn)互持，設(shè)施互通，平臺(tái)共建，車輛、算力、數(shù)據(jù)等資源共享以及支付一體等一系列變革和重組，建立更加靈活的資源優(yōu)化配置能力，發(fā)展出行即服務(wù)(Mobility as a Service, MaaS)新模式。

4 政府引導(dǎo)——宏觀調(diào)控和微觀搞活相結(jié)合

城市政府有關(guān)部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，統(tǒng)籌思考宏觀調(diào)控和微觀搞活，將建設(shè)由城市政府主導(dǎo)的開放數(shù)字信息平臺(tái)作為重要任務(wù)，要將平臺(tái)公司和公共汽電車企業(yè)的數(shù)據(jù)資源納入政府信息平臺(tái)依法開放共享。盡早建立特許經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)示范文本，及時(shí)解決公共汽電車企業(yè)的合理訴求，創(chuàng)造貫徹實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略的社會(huì)氛圍。

1）中央政府有關(guān)部門。

明確公交優(yōu)先戰(zhàn)略的內(nèi)涵，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和共識(shí)。深入開展公交優(yōu)先戰(zhàn)略內(nèi)涵的討論，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。無(wú)論是國(guó)務(wù)院文件，還是《城市公共交通管理?xiàng)l例(征求意見稿)》，都強(qiáng)調(diào)國(guó)家實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略以及明確具體要求。建議不應(yīng)僅停留在對(duì)大運(yùn)量公共交通工具運(yùn)行狀態(tài)層面進(jìn)行考核，亟須跳出以公共交通出行分擔(dān)率作為衡量公共交通發(fā)展水平唯一指標(biāo)的局限，緊密圍繞公交優(yōu)先戰(zhàn)略的內(nèi)涵建立和完善綜合性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以“門到門”完整出行鏈檢驗(yàn)國(guó)家的城市發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)度。

抓緊出臺(tái)引導(dǎo)公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施的行政性法規(guī)。轉(zhuǎn)變立法的指導(dǎo)思想，擺脫以行政管理權(quán)為目標(biāo)的行政立法思維，組織各領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)涉及該戰(zhàn)略的重大法律制度開展論證，如公眾參與的服務(wù)水平評(píng)價(jià)制度、特許經(jīng)營(yíng)制度、大運(yùn)量交通工具服務(wù)收費(fèi)制度、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性論證辦法等。

2）城市政府層面。

堅(jiān)持土地與交通協(xié)同發(fā)展理念，發(fā)揮大容量公共交通網(wǎng)絡(luò)在引導(dǎo)城市空間布局優(yōu)化中的關(guān)鍵作用。堅(jiān)持給予公共交通設(shè)施用地優(yōu)先、投資安排優(yōu)先、路權(quán)分配優(yōu)先、財(cái)稅扶持優(yōu)先政策。

以全面提升城市公共交通整體運(yùn)行效率(包括“門到門”出行效率)和效益(財(cái)政資金、設(shè)施運(yùn)力等的投入產(chǎn)出效益)為目標(biāo)，建立健全公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施的后評(píng)估機(jī)制。因“市”制宜，系統(tǒng)總結(jié)、持續(xù)檢討各種公共交通方式在定位、優(yōu)先保障及政策、運(yùn)營(yíng)管理等方面存在的問(wèn)題。結(jié)合新基建的發(fā)展，在優(yōu)先舉措和實(shí)施路徑上不斷創(chuàng)新，確保城市公共交通優(yōu)先發(fā)展政策的落地并取得實(shí)質(zhì)性成效。

堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共交通資源整合與優(yōu)化。通過(guò)數(shù)字化手段推動(dòng)公共汽電車網(wǎng)絡(luò)與城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)在功能、線網(wǎng)、車站和運(yùn)營(yíng)等方面的協(xié)同與融合。借助現(xiàn)代信息技術(shù)，在確保充分利用道路通行能力的基礎(chǔ)上，在最需要公共汽電車提速的廊道推動(dòng)公交專用車道的施劃和動(dòng)態(tài)管理，保障公共交通路權(quán)，提升公共汽電車出行速度。以信息化催生管理變革和創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)組織模式，如MaaS、預(yù)約出行等。

提升城市公共交通財(cái)務(wù)可持續(xù)能力。針對(duì)多元化的投融資模式、大運(yùn)量出行服務(wù)的多元化票價(jià)機(jī)制、與未來(lái)運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式相適配的監(jiān)管考評(píng)機(jī)制、與財(cái)政資金和設(shè)施運(yùn)力投入產(chǎn)出效益掛鉤的公共交通財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制等開展前瞻性研究。充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和調(diào)控作用，支持多元市場(chǎng)主體(特別是公共汽電車企業(yè))參與，提高城市公共交通的整體服務(wù)水平，提升財(cái)務(wù)可持續(xù)能力。

結(jié)束語(yǔ)

落實(shí)公交優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵是深化改革、提升城市公共交通整體效能。在這一過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步厘清政府的治理責(zé)任，科學(xué)權(quán)衡居民權(quán)益與城市可持續(xù)發(fā)展，從全出行鏈視角出發(fā)提升服務(wù)水平，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，以行政法規(guī)和地方法規(guī)促進(jìn)協(xié)同治理。在推動(dòng)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步凝聚共識(shí)，以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能；積極促進(jìn)規(guī)劃方法創(chuàng)新，因地制宜制定公交優(yōu)先戰(zhàn)略提質(zhì)行動(dòng)；始終堅(jiān)持有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合，充分發(fā)揮公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)主體作用；全面強(qiáng)化政府引導(dǎo)，將宏觀調(diào)控和微觀搞活相結(jié)合。以理念、內(nèi)涵、方法的系統(tǒng)性變革實(shí)現(xiàn)新時(shí)期公共交通的高質(zhì)量發(fā)展。

　　注釋：

　　①《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》中描述：非基本公共服務(wù)是為滿足公民更高層次需求、保障社會(huì)整體福利水平所必需但市場(chǎng)自發(fā)供給不足的公共服務(wù)，政府通過(guò)支持公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)主體，增加服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域非基本公共服務(wù)普惠化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)公民以可承受價(jià)格付費(fèi)享有。

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